Corte Costituzionale Anno 2001
SENTENZA N. 229 ANNO 2001 REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANOLA CORTE COSTITUZIONALE composta dai
signori: -
Cesare RUPERTO Presidente -
Fernando SANTOSUOSSO Giudice -
Massimo VARI " -
Riccardo CHIEPPA " -
Gustavo ZAGREBELSKY " -
Valerio ONIDA " -
Carlo MEZZANOTTE " -
Fernanda CONTRI " -
Piero Alberto CAPOTOSTI " -
Annibale MARINI " -
Franco BILE " -
Giovanni Maria FLICK " ha
pronunciato la seguente SENTENZA nel
giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 2 della legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia, riapprovata il 1° febbraio 2000 (Indennizzo forfetario
spettante ai Coordinatori dei servizi sociali, soppressione delle Comunità
montane e modalità istruttorie delle domande di agevolazione per le iniziative
finanziate dal Fondo regionale per lo sviluppo della montagna), promosso con
ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 24 febbraio
2000, depositato in cancelleria il 3 marzo 2000 e iscritto al n. 9 del registro
ricorsi 2000. Visto l’atto di costituzione della Regione
Friuli-Venezia Giulia; udito nell’udienza pubblica dell’8 maggio
2001 il Giudice relatore Gustavo Zagrebelsky; uditi l’avvocato dello Stato Franco Favara
per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Giandomenico Falcon
per la Regione Friuli-Venezia Giulia. Ritenuto
in fatto1.
- Con ricorso regolarmente notificato e depositato, il Presidente del Consiglio
dei ministri ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 2
della delibera legislativa n. 86-ter
(Indennizzo forfetario spettante ai Coordinatori dei servizi sociali,
soppressione delle Comunità montane e modalità istruttorie delle domande di
agevolazione per le iniziative finanziate dal Fondo regionale per lo sviluppo
della montagna), riapprovata dal Consiglio regionale del Friuli-Venezia Giulia
nella seduta del 1° febbraio 2000. 2.
- La disposizione impugnata prevede, al comma 1, che, a partire dal 1° luglio
2000, le comunità montane disciplinate dalle vigenti leggi regionali del
Friuli-Venezia Giulia siano soppresse, e che le loro funzioni vengano
trasferite ad altri enti, che avrebbero dovuto essere individuati con legge
regionale da approvarsi entro il 29 febbraio 2000, la quale avrebbe dovuto
disciplinare anche i rapporti patrimoniali ed economico-finanziari tra le
comunità montane e gli enti interessati, oltre a disporre l’assegnazione del
personale. Al comma 2 si prevede che il Presidente della giunta regionale,
dietro deliberazione della stessa, nomini un commissario liquidatore per
ciascuna comunità montana, su proposta dei sindaci dei comuni facenti parte
delle rispettive comunità, formulata in una assemblea appositamente convocata
ai sensi del comma 3 dello stesso articolo. 3.
- Il Governo lamenta la violazione, da parte dell’art. 2 della citata delibera
legislativa: a) degli artt. 4, 5, 6 e
59 dello statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia (legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1), come modificato dall’art. 5 della legge
costituzionale 23 settembre 1993, n. 2 (Modifiche ed integrazioni agli statuti
speciali per la Valle d’Aosta, per la Sardegna, per il Friuli-Venezia Giulia e
per il Trentino-Alto Adige); b) degli
artt. 5 e 128 della Costituzione; c)
dell’art. 2 del decreto legislativo 2 gennaio 1997, n. 9 (Norme di attuazione
dello statuto speciale per la regione Friuli-Venezia Giulia in materia di
ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni); d) dei principi di riforma
economico-sociale e delle norme fondamentali espressi dagli artt. 28 e 29 della
legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle autonomie locali), come
modificati dall’art. 7 della legge 3 agosto 1999, n. 265 (Disposizioni in
materia di autonomia e ordinamento degli enti locali, nonché modifiche alla
legge 8 giugno 1990, n. 142). 3.1.
- Osserva il ricorrente che l’art. 5 della citata legge costituzionale n. 2 del
1993 ha introdotto, all’art. 4 dello statuto speciale della Regione
Friuli-Venezia Giulia, un numero 1-bis,
che attribuisce alla Regione potestà legislativa esclusiva in materia di
«ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni». Tale
potestà non si estenderebbe però fino a includere la disciplina delle comunità
montane, perché la suddetta disposizione deve essere letta congiuntamente
all’art. 58 (rectius, 59) e all’art.
5 dello statuto. La prima delle norme richiamate, nell’elencare gli «enti
locali», non indica le comunità montane: la potestà legislativa di ordinamento
degli enti locali, attribuita in via esclusiva alla Regione, non comprenderebbe
pertanto la disciplina degli enti che non siano espressamente indicati.
Inoltre, l’art. 5 dello statuto, nella elencazione delle materie nelle quali la
Regione ha potestà legislativa concorrente, fa riferimento a «Enti di carattere
locale o regionale» diversi dal comune e dalla provincia, e anche tale
formulazione porterebbe a escludere che la previsione dell’art. 4 sia da
intendere come comprensiva di tutti gli enti locali. Neppure – afferma il
ricorrente – potrebbe essere invocata a sostegno della scelta operata dal legislatore
regionale la definizione delle comunità montane, fornita dall’art. 28 della
legge n. 142 del 1990, quali «enti locali ... costituiti tra comuni», posto che
tale legge non ha rango costituzionale. La
potestà di «ordinamento» degli enti locali, anche qualora fosse accolta
un’interpretazione estensiva dell’art. 4 dello statuto, non potrebbe comunque
spingersi sino ad ammettere la soppressione degli stessi, cosicché sarebbe
ammissibile solo un intervento legislativo regionale inteso ad ampliare o a ridefinire
le competenze della comunità montana. 3.2. -
A differenza della disciplina delle province e dei comuni, attribuita in via
esclusiva al legislatore regionale sulla base degli artt. 4 e 59 dello statuto,
la regolamentazione delle comunità montane, non espressamente considerate in
tali disposizioni, sarebbe ammessa – prosegue il ricorrente – solo nei limiti
dell’art. 6 dello statuto (che conferisce alla Regione potestà legislativa
integrativa ed attuativa, tra le altre, nelle materie «per le quali le leggi
dello Stato attribuiscano alla Regione questa facoltà»), integrato nel caso di
specie dalle previsioni dell’art. 28 della legge n. 142 del 1990, come
modificato dall’art. 7 della legge n. 265 del 1999. Gli
artt. 28 e 29 della legge di ordinamento delle autonomie locali riconoscono
infatti nella comunità montana un ente locale dotato di autonomia, sia
individuandola quale destinataria diretta di «interventi speciali per la
montagna» disposti dall’Unione europea e dalle leggi statali, sia attribuendole
la competenza ad indicare «gli strumenti idonei a perseguire gli obiettivi
dello sviluppo socio-economico» definiti anche dall’Unione europea e dallo
Stato, che concorrono finanziariamente alla loro realizzazione; su tale quadro
normativo è intervenuto l’art. 7 della legge n. 265 del 1999 rafforzando, ad
avviso del ricorrente, le comunità montane, mediante l’attribuzione ad esse di
funzioni proprie, distinte da quelle dei comuni. In
questo contesto alle regioni sarebbe riconosciuta dal legislatore statale non
la potestà di sopprimere tali enti bensì la competenza a dettare per essi una
disciplina positiva, mediante l’introduzione di regole di dettaglio negli
ambiti elencati al comma 4 dell’art. 28 (modalità di approvazione dello
statuto, procedure di concertazione, disciplina dei piani zonali e dei
programmi annuali, criteri di ripartizione tra le comunità montane dei
finanziamenti regionali e di quelli dell’Unione europea, ed infine rapporti con
gli altri enti operanti nel territorio), oltre a quelli diffusamente richiamati
negli altri commi dello stesso articolo. Sia
la legge n. 142 del 1990 che la legge n. 265 del 1999, conclude il ricorrente,
conterrebbero una puntuale indicazione di principi relativi alla istituzione ed
alle funzioni delle comunità montane, principi ai quali la potestà legislativa
della Regione deve conformarsi, restando perciò escluso che essa «possa
sopprimere con disposizione generale tutte le comunità montane operanti nel suo
ambito territoriale». 4. - Si è costituita in giudizio la
Regione Friuli-Venezia Giulia, in persona del Presidente della giunta
regionale, chiedendo che la questione venga dichiarata infondata. 4.1.
- La difesa della Regione valuta in primo luogo la condizione che ritiene
preliminare rispetto alla definizione della questione di legittimità
costituzionale: l’ampiezza della potestà legislativa regionale in materia di
«ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni», quale risulta
dall’art. 4, numero 1-bis, dello statuto speciale. Sarebbero
prive di fondamento giuridico le affermazioni del ricorrente, secondo le quali
la potestà legislativa in tal modo conferita per un verso non comprenderebbe le
comunità montane, per l’altro – pur essendo espressamente disposta da una fonte
di rango costituzionale – vedrebbe definiti i propri contenuti e i propri
limiti ad opera di una legge ordinaria. Al contrario, rileva la Regione, la
potestà legislativa di cui all’art. 4, numero 1-bis, dello statuto speciale, è da ritenersi «testualmente e
chiaramente riferita a tutti gli enti locali esistenti sul territorio
regionale», per cui la prospettazione che si ricava dal ricorso statale sarebbe
«palesemente lesiva» dell’autonomia costituzionalmente garantita alla Regione
Friuli-Venezia Giulia. Tale
tentativo di «sottovalutazione» della competenza legislativa regionale
risulterebbe anche dal collegamento, proposto dal Governo, tra il citato art.
4, numero 1-bis, e gli artt. 5 e 59,
disposizioni queste che risulterebbero estranee, per il loro contenuto, alla
questione di legittimità costituzionale. 4.2. -
La Regione richiama poi la sentenza n. 415 del
1994 della Corte costituzionale, sostenendo che in essa è stata chiarita la
portata innovativa della legge costituzionale n. 2 del 1993, la quale «disegna
il quadro delle competenze delle regioni ad autonomia speciale in materia di
enti locali», conferendo loro una potestà legislativa con «carattere di
esclusività». La modifica dello statuto richiederebbe all’interprete una
lettura del quadro normativo di riferimento tale da renderlo coerente con la
disposizione (l’art. 4, numero 1-bis,
dello statuto) che attribuisce alla Regione potestà legislativa esclusiva in
materia. Seguendo
tale linea interpretativa, la tesi della piena competenza legislativa
risulterebbe confermata anche dal decreto legislativo n. 9 del 1997 che,
imponendo alla Regione il rispetto degli artt. 5 e 128 della Costituzione,
rende «identica» la potestà legislativa regionale in materia di ordinamento
degli enti locali a quella del legislatore statale, in quanto entrambe
sarebbero assoggettate ai medesimi vincoli e principi, stabiliti a livello
costituzionale. Ad
analoghe conclusioni condurrebbe l’esame comparativo delle disposizioni in
materia contenute negli altri statuti speciali, considerato che la legge
costituzionale n. 2 del 1993 – nell’interpretazione fornita dalla Corte
costituzionale – privilegia il criterio di maggiore ampiezza delle attribuzioni
e di sostanziale uniformità di disciplina nelle regioni a statuto speciale. 4.3.
- La Regione resistente ritiene inoltre non condivisibile la prospettazione,
svolta dal Governo, dell’esistenza di vincoli alla potestà legislativa
regionale derivanti dalla legislazione statale in materia di enti locali, che
conterrebbe norme fondamentali e principi di riforma economico-sociale relativi
anche alle comunità montane. Queste, al contrario, non sono in alcun modo
previste né disciplinate dalla Costituzione, trovando una definizione espressa
solo agli artt. 28 e 29 della legge n. 142 del 1990: si tratta perciò di enti
non obbligatori, la cui esistenza non può essere ricondotta né ad un principio
generale dell’ordinamento giuridico né a norme fondamentali di riforma
economico-sociale. Pertanto la Regione Friuli-Venezia
Giulia, nell’esercizio della potestà di ordinamento degli enti locali, sarebbe
vincolata unicamente dalla tipologia espressamente prevista dalla Costituzione
(art. 114); inoltre la stessa legislazione statale che ad avviso del ricorrente
porrebbe norme di principio inderogabili dalla legislazione regionale, indica,
come forme necessarie di ordinamento delle comunità locali, soltanto i comuni e
le province (art. 2 della legge n. 142 del 1990): le comunità montane sarebbero
perciò soltanto un «possibile strumento ordinamentale ed organizzativo per la
valorizzazione delle zone montane». Neppure sarebbe possibile ricavare dalla
legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e
compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della pubblica
amministrazione e per la semplificazione amministrativa), un argomento nel
senso della necessità dell’istituto in esame, ove si consideri che questa legge
(all’art. 1) richiama le comunità montane in un contesto di generica
definizione dell’ente locale. A
sostegno delle proprie argomentazioni, la difesa della Regione richiama l’art.
2 del decreto legislativo n. 9 del 1997, che attribuirebbe alle regioni il più
ampio potere di allocare le funzioni pubbliche agli enti locali nel territorio
regionale, mentre l’analogo potere riservato allo Stato (art. 4) avrebbe
carattere eccezionale, perché risponderebbe a interessi nazionali e dunque non
potrebbe «che riguardare enti locali “obbligatori e necessari” dell’ordinamento
della Repubblica». I
richiami contenuti nel ricorso a disposizioni dello statuto sarebbero perciò
impropri, dovendosi leggere, interpretare ed applicare tali disposizioni alla
luce della sostanziale modifica introdotta dalla legge costituzionale n. 2 del
1993. In tale prospettiva, l’art. 59 dello statuto non potrebbe essere
interpretato come strumento di limitazione degli aspetti ordinamentali e
funzionali degli enti locali non espressamente definiti dalla Costituzione,
trattandosi invece di una disposizione che si limita a precisare la natura
giuridica dei comuni e delle province. 4.4.
- Sarebbero inoltre infondate le argomentazioni poste dal ricorrente a sostegno
della natura obbligatoria delle comunità montane. La legge n. 265 del 1999,
modificando l’art. 28, comma 3, della legge n. 142 del 1990, ne avrebbe infatti
delegificato l’istituzione, prevedendo una riserva di legge regionale solo per
l’individuazione degli ambiti e delle zone omogenee; la stessa esistenza delle
comunità montane sarebbe divenuta meramente eventuale, poiché la citata legge
(art. 28, comma 6) consente la fusione dei comuni montani il cui territorio
coincide con quello di una comunità montana, prevedendo in tal caso lo
scioglimento della comunità contestualmente all’istituzione del nuovo comune e
l’assegnazione a quest’ultimo delle funzioni e delle risorse attribuite alla comunità
montana in base a norme dell’Unione europea, statali e regionali. In
definitiva, la valorizzazione dei territori montani perseguita dall’art. 7
della legge n. 265 del 1999 non si traduce affatto, secondo la Regione, nella
obbligatorietà della comunità montana. Neppure
varrebbe, a dimostrare la natura obbligatoria di tali istituti, la circostanza
che di essi si avvalgono lo Stato e l’Unione europea per il perseguimento di
obiettivi di sviluppo socio-economico o per la realizzazione di programmi di intervento:
sarebbe «del tutto pacifico ed incontestabile» che il raggiungimento di tali
obiettivi non è ostacolato in ambito regionale dall’inesistenza delle comunità
montane. Lo stesso art. 28, comma 3, nella parte in cui dispone il
trasferimento delle funzioni e delle risorse dalla disciolta comunità montana
al comune istituito per fusione, non esclude che lo Stato e l’Unione europea
possano avvalersi di altri soggetti, al pari di quanto avviene attualmente per
le comunità montane. 5. - In
prossimità dell’udienza l’Avvocatura generale dello Stato ha depositato una
memoria nella quale rileva che non risulta essere stata approvata nel termine
previsto dalla delibera impugnata (29 febbraio 2000) la legge regionale che
avrebbe dovuto indicare gli enti destinatari delle funzioni delle comunità
montane, né risulta «che la Regione abbia sinora ridisciplinato organicamente
la materia». La legge impugnata, determinando una successione nel tempo tra la
soppressione delle comunità montane e il trasferimento ad altri enti delle loro
funzioni, produrrebbe incertezze riguardo alla normativa applicabile e
l’eventualità di un blocco dell’attività amministrativa: la proposizione del
ricorso da parte del Governo avrebbe «in pratica, evitato una pregiudizievole
prolungata incertezza e precarie gestioni commissariali». 6.
- Anche la Regione ha depositato una memoria illustrativa, nella quale
ribadisce le considerazioni svolte nell’atto di costituzione, in particolar
modo soffermandosi sull’inesistenza di un principio di riforma
economico-sociale che, vincolando la potestà legislativa regionale, imponga la
necessaria istituzione delle comunità montane. Considerato
in diritto1. – Il
Presidente del Consiglio dei ministri ricorre contro l’art. 2 della delibera
legislativa della Regione Friuli-Venezia Giulia, approvata il 29 luglio 1999 e
riapprovata dal Consiglio regionale sul rinvio del Governo il 1° febbraio 2000
(Indennizzo forfetario spettante ai Coordinatori dei servizi sociali,
soppressione delle Comunità montane e modalità istruttorie delle domande di
agevolazione per le iniziative finanziate dal Fondo regionale per lo sviluppo
della montagna). L’impugnato art. 2 dispone, al comma 1,
che «le Comunità montane della Regione previste dalle attuali leggi regionali
sono soppresse, con decorrenza dall’1 luglio 2000. Le relative funzioni saranno
trasferite agli Enti individuati con successiva legge regionale da approvarsi
entro il 29 febbraio 2000, la quale provvederà anche a disciplinare i rapporti
patrimoniali ed economico-finanziari tra le Comunità montane e gli Enti
interessati, nonché l’assegnazione del personale». Nei successivi commi 2 e 3
dello stesso articolo si prevede la nomina di un commissario liquidatore per
ciascuna comunità montana e si disciplinano le procedure relative. Ad
avviso del ricorrente, la norma impugnata contrasterebbe con gli artt. 4, 5, 6
e 59 dello statuto speciale della Regione (legge costituzionale 31 gennaio
1963, n. 1; modificato dall’art. 5 della legge costituzionale 23 settembre
1993, n. 2); con gli artt. 5 e 128 della Costituzione; con l’art. 2 del decreto
legislativo di attuazione 2 gennaio 1997, n. 9, e con i principi di riforma
economico-sociale e con le norme fondamentali contenuti negli artt. 28 (come
sostituito dall’art. 7 della legge 3 agosto 1999, n. 265) e 29 della legge 8
giugno 1990, n. 142 [ora artt. 27 e 28 del decreto legislativo 18 agosto 2000,
n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali)]. 2. – La questione non è fondata. 2.1.
– L’art. 4, numero 1-bis, dello statuto
speciale prevede la competenza legislativa della Regione in materia di
«ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni», da
esercitarsi, secondo l’incipit del
medesimo articolo, «in armonia con la Costituzione, con i principi generali
dell’ordinamento giuridico dello Stato, con le norme fondamentali delle riforme
economico-sociali e con gli obblighi internazionali dello Stato, nonché nel
rispetto degli interessi nazionali e di quelli delle altre Regioni». Il numero 1-bis dell’art. 4 è stato introdotto dall’art. 5 della legge
costituzionale n. 2 del 1993 (Modifiche ed integrazioni degli statuti speciali
per la Valle d’Aosta, per la Sardegna, per il Friuli-Venezia Giulia e per il
Trentino-Alto Adige), una legge che «disegna il quadro delle competenze delle
regioni ad autonomia speciale (eccezione fatta per la Sicilia) in materia di
enti locali, privilegiando il criterio di maggiore ampiezza e di sostanziale
uniformità laddove era in precedenza vigente una disciplina piuttosto riduttiva
ed eterogenea» (sentenza
n. 415 del 1994). Da tale legge, «la competenza delle regioni a statuto
speciale in materia di ordinamento di enti locali acquista il carattere di
esclusività e viene ad essere definita con formula identica in tutti gli
statuti speciali», con ciò rimuovendo, secondo una delle finalità
dell’intervento del legislatore costituzionale, «l’originaria diversità di
regime giuridico delle regioni ad autonomia speciale in materia di enti locali»
(citata sentenza
n. 415 del 1994): affermazione che abbraccia tutte le regioni ad autonomia
speciale e che si comprende considerando che la Regione siciliana già era
dotata di una «competenza esclusiva» nella stessa materia, a norma dell’art.
15, terzo comma, dello statuto, pur con le particolarità derivanti dalla
disciplina delle «province siciliane», configurate come liberi consorzi
comunali. In attuazione della nuova previsione
statutaria, dopo e in conseguenza dell’innovazione introdotta con la legge
costituzionale n. 2 del 1993, è stato emanato il decreto legislativo 2 gennaio
1997, n. 9 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione
Friuli-Venezia Giulia in materia di ordinamento degli enti locali e delle
relative circoscrizioni). L’art. 2 di tale decreto stabilisce che «la regione,
nel rispetto degli articoli 5 e 128 della Costituzione, nonché dell’articolo 4
dello statuto di autonomia, fissa i principi dell’ordinamento locale e ne
determina le funzioni, per favorire la piena realizzazione dell’autonomia degli
enti locali». Secondo la più recente disciplina in
materia [art. 28 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico
delle leggi sull’ordinamento degli enti locali)], le comunità montane sono
«unioni di comuni, enti locali costituiti fra comuni montani». Esse rappresentano
un caso speciale di «unioni di comuni» (art. 32 del decreto legislativo n. 267
del 2000), create in vista della valorizzazione delle zone montane, allo scopo
di esercitare, in modo più adeguato di quanto non consentirebbe la
frammentazione dei comuni montani, «funzioni proprie», «funzioni conferite» e
funzioni comunali. Nella successione della disciplina legislativa in materia, è
rimasta ferma l’originaria configurazione delle comunità montane quali enti
locali, proiezioni dei comuni che a esse fanno capo, già risultante,
nell’essenziale, dall’art. 4 della legge 3 dicembre 1971, n. 1102 (Nuove norme
per lo sviluppo della montagna), confermata e precisata dalla legislazione
successiva, in particolare dall’art. 28 della legge n. 142 del 1990, nella sua
versione originaria e in quella modificata dalla legge n. 265 del 1999
(Disposizioni in materia di autonomia e ordinamento degli enti locali, nonché
modifiche alla legge 8 giugno 1990, n. 142). Da questa loro configurazione deriva un
duplice corollario. In primo luogo, le comunità montane entrano nel novero
degli «enti locali», precisamente quali «altri enti locali» a norma degli artt.
118, primo e terzo comma, e 130, primo comma, della Costituzione. Esse, secondo
la legislazione statale, insieme ai comuni e alle province sono destinatarie
della generalità dei compiti e delle funzioni amministrative che non ne
richiedono l’esercizio a livello regionale (art. 3, comma 2, del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112) e contribuiscono a comporre il sistema delle
autonomie sub-regionali, pur senza assurgere a enti costituzionalmente o
statutariamente necessari, quali sono - secondo gli artt. 114 e 128 della
Costituzione e 59, primo comma, dello statuto speciale della Regione
Friuli-Venezia Giulia – soltanto le province e i comuni. In secondo luogo,
«enti locali» di tale natura, costituiti a partire dalle autonomie comunali per
l’esercizio di funzioni comuni, costituiscono essi stessi strumenti
organizzativi del sistema delle autonomie locali. Onde, in breve, si può dire
trattarsi di «ordinamento» di enti locali tramite enti locali. Data dunque questa qualificazione delle
comunità montane, la potestà legislativa della Regione Friuli-Venezia Giulia in
materia non deve ritenersi fondata né sull’art. 27 del decreto legislativo n.
267 del 2000 - disposizione che prevede la disciplina legislativa regionale su
diversi aspetti particolari di organizzazione delle comunità stesse ma che,
anche per l’espressa previsione dell’art. 1, comma 2, del medesimo decreto
legislativo, non si applica alle regioni a statuto speciale, se incompatibile
con le attribuzioni previste dagli statuti e dalle relative norme di attuazione
– nè sull’art. 6, numero 3), dello statuto – norma che attribuisce alla Regione
la facoltà di adeguare alle sue particolari esigenze le disposizioni delle
leggi della Repubblica, tramite norme di integrazione e di attuazione nelle
materie indicate da queste ultime leggi – bensì direttamente sull’art. 4,
numero 1-bis, dello statuto speciale
il quale per l’appunto indica, tra le competenze legislative «esclusive» della
Regione, l’«ordinamento degli enti locali». 2.2. – Priva di pregio è
l’argomentazione del ricorrente che, dal citato art. 59 dello statuto («Le
Province ed i Comuni della Regione sono enti autonomi»), vorrebbe inferire una
ricostruzione restrittiva della competenza legislativa regionale indicata
nell’art. 4, numero 1-bis, dello
statuto stesso, tale da escludere dagli «enti locali» ivi menzionati tutti gli
enti diversi dalle province e dai comuni, cioè, per quanto riguarda la presente
questione di costituzionalità, le comunità montane. Con questa affermazione
viene ignorata non solo la natura di tali comunità ma anche l’esistenza, tanto
nelle regioni ad autonomia comune quanto in quelle a statuto speciale, accanto
agli enti locali costituzionalmente necessari, di enti costituzionalmente non
necessari, ma non per questo da escludersi dalla categoria degli enti locali.
Al che si potrebbe aggiungere la stranezza di un ente - la comunità montana -
che, se istituito fuori della Regione Friuli-Venezia Giulia, è «ente locale»
(art. 27, comma 1, del decreto legislativo n. 267 del 2000, già citato) ma non
lo sarebbe se istituito entro la Regione medesima. Una tanto arbitraria
distribuzione di qualificazioni farebbe torto alla ragionevolezza di qualunque
sistema giuridico. E’ poi da escludere ogni valore
probante, nel senso dell’inesistenza di una competenza legislativa primaria
relativamente alle comunità montane, all’accenno che il ricorrente fa alla
competenza legislativa di cui all’art. 5, numero 8), dello statuto: competenza
non esclusiva ma ripartita, tale da incontrare perciò, oltre ai limiti generali
previsti dall’art. 4, anche quello dei principi fondamentali stabiliti dalle
leggi dello Stato nelle singole materie. La stessa dizione statutaria («Enti
aventi carattere locale o regionale per i finanziamenti delle attività
economiche nella Regione», e non – secondo la formula, erronea per
incompletezza, riportata nel ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri:
«ordinamento degli Enti aventi carattere locale o regionale») dimostra, senza
necessità di spiegazione alcuna, la non pertinenza della disposizione alla
materia degli enti locali attribuita alla competenza legislativa esclusiva
della Regione dall’art. 4, numero 1-bis,
del suo statuto. 3. – Così chiarita la riconducibilità
della materia in esame all’«ordinamento degli enti locali» di cui all’art. 4,
numero 1-bis, dello statuto speciale,
si tratta di valutare ora la disposizione oggetto del ricorso del Presidente
del Consiglio dei ministri dal punto di vista dei limiti che l’esercizio della
competenza legislativa della Regione incontra in tale materia: limiti
consistenti in quelli che l’art. 4 dello statuto di autonomia prevede per
l’esercizio della potestà legislativa regionale «primaria» e che il già
ricordato decreto legislativo n. 9 del 1997, emanato in conseguenza e
attuazione dell’anzidetto numero 1-bis
dell’art. 4, richiama in generale, indicando altresì specificamente il rispetto
degli artt. 5 e 128 della Costituzione. Circa la posizione della regione nel
sistema delle autonomie territoriali, si deve innanzitutto riaffermare, anche
in riferimento alle regioni ad autonomia speciale, tanto più dopo la riforma
operata dalla legge costituzionale n. 2 del 1993, ciò che questa Corte ebbe a
riconoscere, in sintesi generale, quanto alle regioni a statuto ordinario:
avere l’ordinamento vigente provveduto, attraverso una serie di interventi
legislativi in attuazione dell’art. 5 e della IX disposizione transitoria e
finale della Costituzione, ad assicurare gli strumenti di un organico raccordo
funzionale tra gli enti locali e tra questi e la regione, necessari in presenza
dell’espansione dei poteri di autonomia riconosciuti agli enti locali
infraregionali, e avere configurato la regione stessa come «centro propulsore e
di coordinamento dell’intero sistema delle autonomie locali» (sentenza n. 343 del
1991). Tale ruolo, relativamente alle regioni ad autonomia ordinaria,
risultava, in particolare, dall’art. 3 della legge n. 142 del 1990 e risulta
oggi dall’art. 4 del decreto legislativo n. 267 del 2000; relativamente alle
regioni ad autonomia speciale, esso è implicito nella loro attuale competenza
in materia di ordinamento degli enti locali. In questa prospettiva, non può essere
negato alla Regione Friuli-Venezia Giulia, nell’esercizio della sua potestà
legislativa esclusiva di «ordinamento degli enti locali», il potere di valutare
le esigenze di coordinamento e di esercizio integrato delle funzioni degli enti
locali e di prevedere, se del caso, gli strumenti congruenti allo scopo,
compresa tra questi l’istituzione di altri enti locali non necessari, quali
sono per l’appunto le comunità montane, proiezioni organizzative e funzionali
degli enti locali necessari. E, naturalmente, tale valutazione comporta, come
aspetto complementare del medesimo potere di apprezzamento, il potere di
sopprimere quegli stessi enti, una volta ritenuta l’inutilità della loro
sopravvivenza, ai fini per i quali siano stati istituiti. Tale potere, peraltro, non è assoluto,
l’esercizio della potestà legislativa regionale esclusiva dovendo essere, tra
l’altro, «in armonia con la Costituzione, con i principi generali
dell’ordinamento giuridico della Repubblica, con le norme fondamentali delle
riforme economico-sociali». Tanto la concreta istituzione quanto la
soppressione delle comunità montane comportano un’intromissione nell’originaria
autonomia organizzativa e funzionale dei comuni interessati, autonomia che è
garantita dagli artt. 5 e 128 della Costituzione non solo nei confronti dello
Stato e delle regioni ad autonomia ordinaria, ma altresì nei confronti delle
regioni ad autonomia speciale (e infatti, a tali articoli della Costituzione fa
ovvio riferimento anche il citato decreto legislativo n. 9 del 1997). Il
coordinamento tra la competenza regionale esclusiva in materia di ordinamento
degli enti locali e l’originaria posizione costituzionale di autonomia di
questi ultimi comporta – analogamente a quanto questa Corte già ebbe a statuire
nella sentenza
n. 83 del 1997, in riferimento a competenze comunali aventi diretto
fondamento nell’art. 128 della Costituzione – che le determinazioni regionali
relative alla creazione o alla soppressione delle comunità montane, per le
conseguenze concrete che ne derivano sul modo di organizzarsi e sul modo di
esercitarsi dell’autonomia comunale, debbano necessariamente coinvolgere gli
stessi comuni interessati, con modalità che la legge regionale deve prevedere
per assicurare la necessaria efficacia della partecipazione comunale. Dell’anzidetto principio di
coinvolgimento degli enti locali infraregionali nelle determinazioni regionali
«di ordinamento» sono espressione tanto l’art. 3 del decreto legislativo n. 112
del 1998, quanto l’art. 4 del decreto legislativo n. 267 del 2000. Nel
prevedere che le regioni ad autonomia ordinaria adottino la legge di
allocazione delle funzioni tra i diversi livelli del governo locale e
regionale, anche di natura associativa, il legislatore nazionale ha stabilito
che le regioni stesse istituiscano strumenti e procedure di raccordo e
concertazione, anche permanenti, con gli enti locali (commi 2 e 5 dell’art. 3
del decreto legislativo n. 112). Sia questo un principio generale
dell’ordinamento o una diretta conseguenza dei principi risultanti dagli artt.
5 e 128 della Costituzione, ovvero l’una e l’altra cosa, la conseguenza
comunque è che tale principio vale anche nei confronti delle determinazioni in
materia di soppressione delle comunità montane assunte dalle regioni ad
autonomia speciale, nell’esercizio della loro competenza in materia di
ordinamento degli enti locali. In sintesi: alla Regione Friuli-Venezia
Giulia il potere di (istituire o) sopprimere le comunità montane; ai comuni
interessati, l’effettiva partecipazione all’esercizio di tale potere. 4. – Il Presidente del Consiglio dei
ministri ritiene invece che la soppressione delle comunità montane sia, come
tale, vietata dagli artt. 28 (come sostituito dall’art. 7 della legge n. 265
del 1999) e 29 della legge n. 142 del 1990 (ora, artt. 27 e 28 del decreto
legislativo n. 267 del 2000), dai quali si dovrebbe trarre un principio
generale dell’ordinamento, o una norma fondamentale di riforma
economico-sociale, che fisserebbe le comunità montane come elementi costitutivi
necessari dell’«ordinamento degli enti locali». Tanto più - si aggiunge - in
quanto le comunità montane sono chiamate a perseguire gli obbiettivi e ad
attuare gli interventi speciali per la montagna stabiliti dall’Unione europea e
dalle leggi statali (art. 28 del decreto legislativo n. 267 del 2000). L’art. 7
della legge n. 265 del 1999 (ora confluito nell’art. 27 del decreto legislativo
n. 267 del 2000), prevedendo poi l’esistenza di funzioni proprie delle comunità
montane, accanto a quelle loro «conferite», e attribuendo alla legge regionale
solo compiti limitati di disciplina organizzativa, confermerebbe, con la natura
necessaria di tali enti, l’inesistenza di un potere regionale rivolto alla loro
soppressione. Ma entrambe queste prospettazioni non
possono essere accolte. Innanzitutto - richiamata la natura di
ente non costituzionalmente necessario della comunità montana e la riserva di
competenza esistente a favore della potestà legislativa delle regioni ad
autonomia speciale, anche in forza dell’espressa disposizione dell’art. 1,
comma 2, del decreto legislativo n. 267 del 2000, in tema di ordinamento degli
enti locali – la proposizione del ricorrente circa la natura di «norma
fondamentale di riforma economico-sociale» o «principio generale
dell’ordinamento giuridico dello Stato» (a norma dell’art. 4 dello statuto
speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia) dell’introduzione delle comunità
montane nell’ordinamento dei poteri locali, è puramente assertiva. Tale
introduzione, più semplicemente, costituisce una misura di razionalizzazione
della rete delle autonomie comunali, per l’esercizio in comune di funzioni che
malamente sarebbero gestite da enti troppo frammentati sul territorio montano
(esercizio in comune che nella stessa legislazione dello Stato trova anche
altre forme di possibile realizzazione): una misura organizzativa idonea a
essere sostituita da altra, una volta ritenuta insussistente la ragione della
sua previsione. Del resto, il comma 6 dello stesso art. 27 del decreto
legislativo n. 267 del 2000 - a riprova del carattere strumentale e non
essenziale della comunità montana nell’ordinamento delle autonomie locali in
generale - prevede lo scioglimento della comunità stessa da parte della legge
regionale, una volta operata la «fusione» dei comuni che ne facevano parte –
fusione alla quale si potrebbe in ipotesi addivenire anche senza il tramite
della previa costituzione della comunità montana. A ciò, per quanto vale, può
aggiungersi l’osservazione che le comunità montane nella Regione siciliana,
create con la legge regionale 30 novembre 1974, n. 38 (Ordinamento e
funzionamento delle Comunità montane), sono state soppresse nell’esercizio di
competenza legislativa analoga a quella riconosciuta alla Regione
Friuli-Venezia Giulia, con l’art. 45 della legge regionale 6 marzo 1986, n. 9
(Istituzione della provincia regionale). Quanto alla pretesa di far derivare il
divieto di soppressione delle comunità montane dall’indefettibilità delle
funzioni necessarie all’attuazione dei programmi e al perseguimento degli
obbiettivi di sviluppo delle zone montane stabiliti da atti dell’Unione europea
e da leggi dello Stato (art. 28 del decreto legislativo n. 267 del 2000),
conformemente alla norma di programma contenuta nell’art. 44, secondo comma,
della Costituzione, basta rilevare in contrario che le comunità montane sono
soltanto uno dei possibili strumenti organizzativi, previsti nell’ambito del
sistema dei poteri locali. Tali funzioni, di per sé, bene possono essere
allocate altrimenti, in base alle particolarità delle situazioni locali,
apprezzate dal legislatore regionale nell’esercizio discrezionale del suo
potere legislativo in tema di «ordinamento degli enti locali», senza che da ciò
l’esercizio di tali funzioni possa dirsi compromesso. 5. – Non può infine trovare ingresso
nel presente giudizio, in quanto non dedotta nel ricorso ma introdotta
successivamente a esso, la censura mossa allo stesso art. 2 della delibera
legislativa, nella parte in cui prevede una successione temporale tra la
soppressione delle comunità montane (prevista con decorrenza 1° luglio 2000) e
il trasferimento ad altri enti delle loro funzioni (a opera di una legge
regionale da approvarsi entro il 29 febbraio 2000), successione nella quale,
per la possibile inottemperanza a tale ultimo termine, può inserirsi uno iato,
foriero di incertezze normative, se non anche di paralisi amministrativa. per questi motivi LA
CORTE COSTITUZIONALE dichiara non fondata la questione di
legittimità costituzionale dell’art. 2 della delibera legislativa della Regione
Friuli-Venezia Giulia approvata il 29 luglio 1999 e riapprovata il 1° febbraio
2000 (Indennizzo forfetario spettante ai Coordinatori dei servizi sociali,
soppressione delle Comunità montane e modalità istruttorie delle domande di
agevolazione per le iniziative finanziate dal Fondo regionale per lo sviluppo
della montagna), sollevata, in riferimento agli artt. 5 e 128 della
Costituzione e agli artt. 4, 5, 6 e 59 della legge costituzionale 31 gennaio
1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia), dal
Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe. Così
deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta,
il 4 luglio 2001. Cesare
RUPERTO, Presidente Gustavo
ZAGREBELSKY, Redattore Depositata
in Cancelleria il 6 luglio 2001. |