Sentenza n. 521 del 15 gennaio 2003
RIPARAZIONE DEL DANNO PER L'INGIUSTIFICATA DURATA DEL PROCESSO - LEGGE N.
89/2001 - APPLICAZIONE PER IL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO
(Sezione Prima Civile - presidente A. Saggio - Relatore U. Vitrone)
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con ricorso depositato il 24 aprile 2001 la (omissis) conveniva in giudizio
dinanzi alla Corte d'Appello di Perugia la Presidenza del Consiglio dei Ministri
e il Ministero della Giustizia per sentirli condannare alla corresponsione di
un'equa riparazione in dipendenza dell'eccessiva durata di due procedimenti: il
primo promosso dinanzi al T.A.R. del Lazio dalla (omissis) con ricorso
notificato in data 9-10 dicembre 1993 per l'annullamento della delibera del 17
novembre 1993 con la quale l'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato
le aveva applicato una sanzione amministrativa pecuniaria dell'importo di L.
114.520.000 per una serie di infrazioni commesse con abuso di posizione
dominante nei rapporti con la (omissis) ; il secondo promosso da essa ricorrente
dinanzi alla Corte d'Appello di Roma ai sensi dell'art. 33 della legge n. 287
del 1990(c.d. legge antitrust) con atto di citazione notificato il 6 giugno 1996
per sentir condannare la (omissis) al pagamento di una somma non inferiore a L.
4.065.593.200 a titolo di risarcimento del danno subito a seguito degli
illegittimi comportamenti accertati a suo carico dalla Autorità Garante della
Concorrenza e del Mercato con delibera impugnata dinanzi al giudice
amministrativo.
Esponeva la ricorrente che il T.A.R. del Lazio aveva definito il processo il 30
giugno 2000 e che contro la sentenza era stato proposto appello e il giudizio
era tuttora pendente dinanzi al Consiglio di Stato; che la Corte d'Appello di
Roma, dopo aver trattenuto la causa in decisione all'udienza del 12 novembre
1999, aveva disposto la sospensione necessaria del processo con ordinanza del 7
marzo 2000 in considerazione della pregiudizialità del processo amministrativo.
Con decreto del 16 luglio - 8 agosto 2001 la Corte d'Appello di Perugia
condannava i convenuti in solido al pagamento della somma complessiva di L. 15.000.000.
Respinte tutte le eccezioni di nullità del ricorso introduttivo del giudizio,
la corte ribadiva l'applicabilità anche al processo amministrativo della
disciplina introdotta con la legge 24 marzo 2001, n. 89, e osservava che, non
ravvisandosi nel comportamento della società ricorrente alcuna mancanza di
diligenza processuale, doveva ritenersi non ragionevole, pur nella complessità
del caso, la durata del processo sia dinanzi al giudice amministrativo che
dinanzi al giudice ordinario, essendo trascorsi circa otto anni dall'inizio
della controversia. Affermava quindi che doveva ravvisarsi la sussistenza di un
chiaro danno non patrimoniale per la ricorrente e ne liquidava equitativamente
l'importo in L. 15.000.000 mentre riteneva destituito di qualsiasi prova il
danno patrimoniale.
Contro la sentenza ricorrono per cassazione la Presidenza del Consiglio dei
Ministri e il Ministero della Giustizia con due motivi.
Resiste la (omissis) con controricorso contenente ricorso incidentale affidato
ad un solo motivo.
I ricorrenti principali hanno depositato controricorso per resistere al ricorso
incidentale.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Va disposta preliminarmente la riunione dei ricorsi proposti contro il medesimo
decreto.
Contro il primo motivo i ricorrenti principali denunciano la violazione e la
falsa applicazione degli artt. 3, 4 e 5 della legge 24 marzo 2001, n. 89, e
dell'art. 6, paragrafo 1, della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo, nonchè i vizi di incompetenza e di omessa motivazione con
riferimento all'art. 360, nn. 2, 3 e 5, cod. proc. civ., articolando un a
pluralità di censure diverse.
Sostengono innanzi tutto che erroneamente la domanda sarebbe stata accolta con
riferimento al pregiudizio derivante dai ritardi complessivi di un articolato
sistema di rimedi giurisdizionali ordinari e amministrativi e che, in
particolare, la tutela risarcitoria per l'eccessiva durata del processo non
riguarderebbe i casi in cui l'interesse del giustiziabile risulti coincidente
con l'interesse pubblico al buon uso della funzione, tenuto conto del fatto che
la (omissis), controinteressata nel giudizio amministrativo, era garantita
dalla presunzione di legittimità dell'atto amministrativo impugnato dalla (omissis), alla cui conservazione essa tendeva. Denunciano, inoltre, l'omesso
esame dell'eccezione di incompetenza territoriale della Corte d'Appello di
Perugia, ritualmente sollevata con riferimento al giudizio dinanzi al giudice
amministrativo, cui non sarebbero applicabili i concetti di giudizio di merito e
quello di distretto contenuti nell'art. 3 della legge n. 89 del 2001. Osservano,
altresì, che l'interesse della società ricorrente, tutelato dall'esecutorietà
dell'atto amministrativo, non avrebbe mai subito alcuna lesione. Sostengono,
infine, che la domanda proposta nella pendenza del giudizio instaurato dinanzi
alla Corte d'Appello di Roma dovrebbe ritenersi inammissibile in quanto l'art. 4
della legge in esame precluderebbe la proposizione della domanda di equa
riparazione nei casi in cui, come nella specie, non si sia ancora concluso il
grado di giudizio al quale il ritardo sarebbe imputabile poichè, diversamente
opinando, si consentirebbe alla parte di sottrarsi surrettiziamente al giudice
naturale attraverso la proposizione di un giudizio la cui contestuale pendenza
potrebbe comportare l'astensione o la ricusazione del giudice della domanda
principale.
Va esaminata preliminarmente la censura di inapplicabilità delle disposizioni
della legge sull'equa riparazione del pregiudizio derivante dalla eccessiva
durata del processo al giudizio instaurato dalla (omissis) dinanzi al giudice
amministrativo poichè la violazione dell'art. 6 della Convenzione sui
diritto dell'uomo è stata esclusa dalla Corte Europea solo nei casi in cui il
ricorrente partecipi attivamente all'esercizio della potestà pubblica, non
essendo sufficiente a tal fine che egli sia titolare di un mero interesse al
buon uso della funzione pubblica. Tale interpretazione trova del resto un
ulteriore elemento di sostegno nella formulazione dell'art. 3 della legge n. 89
del 2001, come modificato dall'art. 2 del D.L. 11 settembre 2002, n. 201, che,
nell'indicare i soggetti nei cui confronti va proposta la domanda di equa
riparazione, prevede la legittimazione passiva del Presidente del consiglio dei
ministri per tutti i procedimenti che non siano di competenza del giudice
ordinario, del giudice militare o del giudice investito di procedimenti
tributari rilevati penalmente.
Ribadita la proponibilità della domanda di equa riparazione anche per
l'eccessiva durata del processo instaurato dinanzi al giudice amministrativo,
sia pure con i limiti specificati dalla giurisprudenza della Corte Europea, va
esaminata la censura con la quale si contesta l'ammissibilità di una domanda di
equa riparazione con riferimento ai ritardi conseguenti all'eccessiva durata di
più procedimenti, sia pure collegati, che pendano contestualmente dinanzi a
giudici diversi - come nella specie si verifica - e si sostiene che il
pregiudizio ristorabile dovrebbe ritenersi quello derivante dai ritardi
verificatisi in un singolo procedimento giurisdizionale, come del resto
risulterebbe con assoluta chiarezza dalla normativa che si assume violata.
La censura appare fondata sia sotto il profilo della violazione di legge, sia
sotto quello del vizio di motivazione.
Va innanzi tutto considerato che il diritto all'equa riparazione per il mancato
rispetto del termine ragionevole di durata del processo è commisurato alla
durata del singolo procedimento giudiziale, sicchè non è possibile cumulare il
ritardo di più procedimenti connessi e contestualmente pendenti dinanzi a
giudici diversi e, in particolare dinanzi al giudice ordinario e al giudice
amministrativo, come si desume dal rilievo che la legge individua separatamente
i soggetti passivamente legittimati escludendo escludendo pertanto che essi
possano rispondere in solido per l'eccessiva durata di procedimenti diversi
seppur connessi la cui durata deve formare oggetto di esame separato.
La censura è fondata altresì sotto il profilo del vizio di motivazione in
quanto il decreto impugnato afferma apoditticamente che la società ricorrente
ha agito in giudizio per l'equa riparazione del pregiudizio derivante da
entrambi i procedimenti contestualmente pendenti dinanzi al giudice
amministrativo ed al giudice ordinario senza accertare, in presenza della
peculiarità della fattispecie sottoposta al suo esame, se la domanda di equa
riparazione sia stata proposta esclusivamente in relazione al procedimento
pendente dinanzi al giudice ordinario e se la ritenuta pregiudizialità del
procedimento amministrativo e la conseguente sospensione necessaria del
procedimento civile non rifluisca nel ritardato conseguimento dell'unico bene
della vita dedotto in giudizio, consistente nel risarcimento del danno derivante
dall'abuso di posizione dominante sanzionato in via amministrativa.
L'accoglimento del secondo profilo delle censure articolate con il primo motivo
di ricorso comporta l'assorbimento dell'esame delle censure ulteriori nonchè di
quelle articolate con il secondo motivo con il quale si denunzia la violazione
degli artt. 2 della legge 24 marzo 2001, n. 89, e 125 cod. proc. civ. in
relazione all'art. 360, nn. 3 e 5, dello stesso codice, per denunciare la
apoditticità della motivazione con la quale sarebbe stata respinta l'eccezione
di nullità dell'atto introduttivo del giudizio per la sua assoluta genericità
a causa dell'omissione di ogni indicazione dei presupposti di legge per la
determinazione della durata eccessiva del processo e del nesso di causalità tra
essa e il pregiudizio dedotto dalla società ricorrente. Parimenti assorbito
rimane l'esame del ricorso incidentale con il quale si lamenta il diniego della
indennizzabilità del danno patrimoniale derivante dall'abuso di posizione
dominante da parte della (omissis).
In conclusione il ricorso principale merita accoglimento nei limiti meglio
innanzi precisati e, previo assorbimento del ricorso incidentale, il decreto
impugnato dev'essere cassato con rinvio della causa alla Corte d'Appello di
Perugia in diversa composizione la quale, previo riesame della portata
oggettiva e soggettiva della domanda di equa riparazione, dovrà specificare la
posizione processuale della Presidenza del Consiglio dei Ministri, se cioè essa
sia stata evocata in giudizio a titolo di mera litis denunciatio ovvero quale
destinataria di una concorrente domanda di equa riparazione, nel qual caso dovrà
accertare la propria competenza territoriale sulla domanda di equa riparazione
contro di essa proposta e, in caso affermativo, stabilire se siano ipotizzabili
autonome ragioni riparatorie del pregiudizio derivante dalla non
ragionevole durata di ciascun procedimento contestualmente pendente e
determinare separatamente l'importo gravante su ciascuna delle Amministrazioni
convenute per il ritardo dei procedimenti di rispettiva competenza.
Le spese giudiziali restano interamente compensate fra le parti.
PER QUESTI MOTIVI
La Corte riunisce i ricorsi, accoglie per quanto di ragione il ricorso
principale, dichiara assorbito il ricorso incidentale, cassa il decreto
impugnato e rinvia la causa alla Corte d'Appello di Perugia in diversa
composizione, dispone la compensazione delle spese del giudizio di
cassazione.
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