| OMISSIONE DI ATTI D'UFFICIO - OMESSA
MANUTENZIONE DI EDIFICI SCOLASTICI
(Cassazione - Sezione V penale - Sent. n. 8615/2000 - Presidente F.
Marrone - Relatore G. Marasca)
La Corte di Cassazione osserva:
La direttrice didattica del II Circolo di (omissis) nell'ormai lontano
mese di luglio 1991 - istanze in data 1 e 29 settembre - richiedeva al Sindaco
di quella Città interventi manutentivi urgenti dei locali destinati a scuola
elementare e materna nonché l'invio dei certificati di agibilità ed idoneità
igienico-sanitaria e di prevenzione incendi.
Il tecnico comunale A. M. in data 16 settembre 1991 attestava la agibilità
dei locali in questione dal punto di vista igienico-statico.
Una ispezione dei NAS dei Carabinieri di Latina del mese di ottobre di
quell'anno ed un'altra del 1993 rilevavano, invece, precarie condizioni igienico
manutentive.
Per tali fatti si procedeva contro C. M., sindaco di (omissis) fino al
19 novembre 1991, e M. S., sindaco in epoca successiva, per il reato di cui
all'art. 328 c.p., e contro M. A. e C. M. per il delitto di cui all'art. 479
c.p..
Con sentenza del Tribunale di Cassino del 25 settembre 1997 C. e M. erano
condannati per il delitto di cui all'art. 328 c.p. alla pena di mesi sette di
reclusione e M. a quella di mesi nove di reclusione per il delitto di cui
all'art. 479 c.p..
Con sentenza del 7 febbraio 1999 la Corte di Appello di Roma dichiarava non
doversi procedere contro C. M., deceduto nelle more, per essere i reati estinti
per morte dell'imputato, scindeva il capo relativo al reato di cui all'art. 328
c.p. dichiarando estinte per prescrizione le contravvenzioni sanitarie,
confermava la affermazione di responsabilità del M. in ordine al reato di cui
all'art. 328 c.p., diminuendo la pena a mesi sei e giorni dieci di reclusione, e
del M. per il delitto di falso.
Entrambi gli imputati venivano condannati, inoltre, alla interdizione dai
pubblici uffici.
Avverso tale sentenza proponevano ricorso per cassazione entrambi gli
imputati.
M. A. deduceva i seguenti motivi di impugnazione:
1) Manifesta illogicità della motivazione perché la Corte di merito ha
ignorato le finalità dell'attestato rilasciato dal M., che riguardava la
staticità dei locali e non l'igiene, e non ha considerato che anche secondo i
NAS i locali erano agibili sotto tale profilo.
La Corte, inoltre, non avrebbe tenuto conto dei tempi della ispezione,
avvenuta in corso di anno scolastico con le aule già deteriorate, e del fatto
che il M. era competente per l'agibilità igienico-statica e non per quella
sanitaria di competenza della USL.
2) Erronea applicazione della legge penale, perché è stata applicata la pena
accessoria, che non è automatica, senza appello del PM.
Con motivi aggiunti il M., dopo avere ripreso il problema della omessa
valutazione - da parte della Corte territoriale - delle finalità della
attestazione, della incompetenza funzionale del M. e del fatto che il tecnico
comunale ha competenza soltanto in ordine al problema della staticità
dell'edificio, ha eccepito la mancanza di dolo nella condotta del M. ed ha
chiarito che, comunque, lavori di manutenzione ordinaria sull'immobile in
questione erano stati eseguiti.
M. A. chiedeva l'annullamento senza rinvio della sentenza impugnata.
M. S. ha dedotto i seguenti motivi di impugnazione:
1) Erronea applicazione della legge penale, perché la Corte di Appello non ha
tenuto conto degli artt. 51 e 38 L. 142/90, che hanno mutato i rapporti tra
Sindaco, Assessori e dirigenti di ufficio, non ha individuato correttamente i
compiti dei dirigenti degli uffici comunali nei quali certamente rientrano le
attività contestate al M. né delle deleghe rilasciate dal Sindaco agli
Assessori.
2) Erronea applicazione della legge penale, perché mancano i presupposti per
applicare l'art. 328 c.p. alla fattispecie in discussione. Infatti non appare
sufficiente la mera inerzia dell'Amministratore, ma è necessaria la volontà di
rifiutare - indebitamente - di compiere l'atto.
3) Difetto ed illogicità della motivazione perché quando pervennero le
richieste della direttrice scolastica e quando venne effettuata l'ispezione dei
NAS era sindaco il C.. Il M. rinvenne il tranquillizzante certificato del M. e,
quindi, ritenne che non vi fossero seri problemi.
Anche il M. chiedeva l'annullamento senza rinvio della sentenza
impugnata.
I motivi posti a sostegno dei ricorsi proposti da M. S. e M. A. sono
fondati.
Al M., sindaco di (omissis) dopo il 13 novembre 1991, in buona
sostanza, è stato contestato di non avere provveduto alla manutenzione ordinaria
di una scuola elementare della cittadina.
Può ritenersi pacifico che spetti ai comuni provvedere alle necessità delle
scuole materne ed elementari e predisporre, quindi, anche una attività
manutentiva.
Anche a volere ammettere che una attività di manutenzione ordinaria nei
riguardi del II Circolo didattico di (omissis) non sia stata compiuta, o
non sia stata compiuta a regola d'arte, - su questo aspetto del problema si
tornerà in seguito quando verrà esaminata la posizione del tecnico comunale M. -
il problema consiste nello stabilire se le eventuali inadempienze debbano essere
poste a carico del M. e se esse integrino il delitto di cui all'art. 328
c.p..
In verità la decisione della Corte di Appello non convince perché non ha
tenuto nel debito conto le norme che disciplinano la organizzazione degli enti
locali e dalle quali discendono obblighi e compiti di amministratori e
funzionari con le connesse responsabilità ed ha valutato erroneamente le
emergenze processuali.
Dalle sentenze di merito risulta, infatti, che il M. abbia assunto la carica
di sindaco della cittadina laziale a metà del mese di novembre del 1991, quando,
cioè, già erano pervenute al Comune le richieste della direttrice, già era stata
effettuata una ispezione da parte del M. e già erano intervenuti i Carabinieri
dei NAS.
La certificazione del tecnico comunale M., era, infatti, tranquillizzante,
come meglio si vedrà e, quindi, anche se il problema è stato prospettato dai
dirigenti comunali o dall'Assessore al ramo - sul punto, in verità, la sentenza
impugnata nulla dice - al Sindaco, questi, prestando fede ai suoi dipendenti, ha
ritenuto che il programma di manutenzione ordinaria già predisposto fosse più
che sufficiente a risolvere il problema.
Si vuol dire cioè che al M., che non aveva vissuto direttamente la
situazione, ma, essendo intervenuto successivamente, ha avuto tutto al più una
conoscenza "cartolare" della questione, non è stata contestata la consapevolezza
della falsità della attestazione del suo tecnico - cosi come era stato fatto,
invece, con il C. - ed allora non appare possibile addebitargli di avergli
prestato fede.
E' pacifico sul punto che la situazione descritta dal M. non richiedeva
nessun intervento di carattere straordinario, ma interventi manutentivi ordinari
che rientrano nei programmi di tutti i comuni e che vengono di norma effettuati
su tutti gli edifici adibiti a scuola prima dell'inizio dell'anno
scolastico.
Nelle sentenze di merito si dà atto che interventi manutentivi presso la
scuola in questione sono stati effettuati.
Già sotto tale profilo nessuna responsabilità per il delitto contestato è
ravvisabile nella condotta del M..
Ma vi sono altre questioni che sono state sottovalutate dai giudici di merito
e che meritano di essere approfondite.
La legge 142/90, che ha innovato in modo radicale il funzionamento degli enti
locali, ha voluto responsabilizzare i dirigenti degli uffici degli enti e,
nell'ottica di creare una amministrazione più efficiente, ha consentito al
Sindaco di delegare molte funzioni agli assessori da lui stesso nominati.
Il legislatore ha, inoltre, voluto riservare al Sindaco e agli Assessori la
individuazione degli obiettivi politico-amministrativi da perseguire e demandare
ai dirigenti degli Uffici amministrativi la esecuzione degli atti deliberativi
assunti.
Al Sindaco compete certamente la sorveglianza sul corretto andamento della
amministrazione e, quindi, anche sulla attività svolta dagli Assessori ai quali
siano state rilasciate deleghe e dai funzionari.
Ma ciò non significa, però, che dall'obbligo di sorveglianza automaticamente
discenda, come erroneamente sembra ritenere la sentenza impugnata, che le
eventuali inadempienze degli amministratori si traducano in responsabilità
penale del Sindaco.
La sorveglianza, infatti, deve essere certamente efficace, ma non presuppone
affatto la conoscenza da parte del Sindaco di ogni singolo atto e di ogni
specifica attività compiuta nell'Ufficio da lui amministrato.
Una non corretta vigilanza comporterà una responsabilità di carattere
amministrativo e politico, ma perché vi sia anche responsabilità penale è
necessaria, trattandosi di reato doloso, la prova della consapevolezza da parte
del Sindaco delle inadempienze denunciate, altrimenti si verserebbe in una
inammissibile ipotesi di responsabilità oggettiva.
Nel caso di specie il Sindaco aveva delegato le funzioni relative alla scuola
ad un Assessore ed erano stati predisposti degli uffici amministrativi per le
incombenze relative.
Non è stata contestata nel caso di specie la mancata adozione da parte del
Sindaco di un atto deliberativo in materia sottoposto alla sua attenzione dal
funzionario preposto e/o dall'Assessore delegato, ma la mancata - o meglio la
carente - manutenzione ordinaria di un edificio scolastico, attività, come si è
detto, di carattere rutinario che deve essere compiuta periodicamente dai
funzionari amministrativi preposti al settore, con l'intervento, in caso di
problemi particolari sopravvenuti, di indirizzo dell'Assessore preposto al
ramo.
Una valutazione diversa da quella proposta dalle norme della L. 142/90
rischia, invero, di vanificare completamente gli obiettivi di questa importante
riforma.
Una ultima considerazione deve ancora essere fatta.
Le attività manutentive - che in verità ben difficilmente possono essere
ricondotte nel concetto di "atto" di cui all'art. 328 c.p., dal momento che il
termine viene usato in senso tecnico-amministrativo e, quindi, in relazione agli
amministratori locali non ci si può riferire che ad atti deliberativi, rilascio
di concessioni, autorizzazioni etc. - di competenza di una amministrazione
comunale sono molteplici: esse vanno dalla manutenzione degli edifici
scolastici, a quella degli immobili di proprietà comunale, ivi comprese le case
e gli altri locali dati in locazione, a quella relativa alle strade, ai
complessi sportivi comunali, ai giardini etc. etc..
Si tratta di attività essenziali perché le precarie condizioni di
funzionamento degli edifici o degli impianti considerati possono arrecare gravi
danni alla salute di particolari categorie di cittadini o di tutti.
E' davvero difficile - anzi impossibile - ipotizzare che siano disponibili
strumenti finanziari per assolvere tempestivamente ed in maniera ottimale a
tutti questi compiti.
In effetti proprio la individuazione delle priorità e la conseguente puntuale
programmazione degli interventi manutentivi rappresentano alcuni dei compiti di
maggior rilievo e delicatezza di una Amministrazione.
Si tratta di scelte discrezionali degli amministratori che debbono tenere
conto di numerose e complesse esigenze e vagliare con attenzione le sempre
pressanti richieste degli interessati.
E' allora difficile ravvisare, se non vi sono altri e più specifici elementi
particolarmente significativi, un "indebito rifiuto" di attività nella
posticipazione di un intervento manutentivo rispetto alle aspettative, pur
legittime, dell'utente.
Elementi ulteriori rispetto alla semplice constatazione della necessità di
interventi manutentivi non vengono, in verità, prospettati per il caso di
specie, dalle sentenze di merito.
Per tutte le ragioni esposte il reato contestato al M. non sussiste.
Ad analoga conclusione deve pervenirsi relativamente alla posizione del
M..
I giudici di merito, in verità, non sembrano avere tenuto conto,
nell'esaminare l'attestato del M., di quali fossero le sue funzioni e, quindi,
di quale fosse la destinazione dell'atto incriminato.
Il M., nella sua qualità di tecnico comunale, aveva il dovere di verificare,
ai fini del rilascio del certificato di abitabilità, che la costruzione fosse
conforme ai progetti approvati, che non creasse problemi sotto il profilo
statico e che possedesse, sotto un profilo costruttivo, quei requisiti igienici
- numero di servizi igienici, numero di finestre o prese d'aria e di porte,
tipologia del pavimento, se facilmente lavabile o meno, e delle pareti etc. etc.
- che sono necessari a seconda della destinazione d'uso dell'edificio
valutato.
Anche in un momento successivo al rilascio del certificato di abitabilità i
tecnici comunali debbono controllare che quei requisiti per gli edifici adibiti
ad uso pubblico permangano e che in particolare le scuole siano scolasticamente
agibili, agibilità, peraltro, nemmeno negata per il II Circolo didattico dai NAS
successivamente intervenuti.
Se questi erano i limiti della attestazione del M. non vi è dubbio che essa
rispondeva esattamente alla verità, poiché nessuno ha mai sostenuto che vi
fossero problemi di staticità presso la scuola in considerazione e/o che
strutturalmente l'edificio fosse inidoneo ad ospitare una scuola.
Ciò che, invece, è stato contestato è che i locali destinati ad ospitare gli
scolari non fossero tenuti in buone condizioni igienico-sanitarie - pareti
sporche e scrostate, bagni non puliti e così via -.
Francamente un tale tipo di controllo non competeva al tecnico M., ma alla
USL competente o all'Ufficiale sanitario comunale, ma se anche si volesse
ritenere che rientrasse nelle sue competenze occuparsi di tali problemi non si
può certo sostenere che con le espressioni usate nell'attestato il M. abbia
voluto fare riferimento alle condizioni manutentive e di pulizia dei locali.
Anzi la terminologia usata "igienico-statico" dimostra proprio che il M., non
importa in questa sede stabilire se correttamente o meno, si sia limitato alla
valutazione del primo aspetto soltanto.
Si può allora sostenere, ove lo si ritenesse competente a valutare anche il
profilo prettamente igienico degli immobili, che il M. non ha adempiuto con
precisione al compito affidatogli, ma non è possibile ritenere che abbia
attestato il falso.
Ma anche a voler superare - e non si vede come sia possibile - tale aspetto
della questione ed a voler ritenere che il M. abbia voluto fare riferimento ad
entrambi gli aspetti funzionali agli interventi manutentivi comunali è
necessario considerare che è ben difficile ritenere falsa ai fini dell'art. 479
c.p. la attività valutativa e di giudizio.
In realtà in una situazione siffatta il pubblico ufficiale non attesta fatti
avvenuti alla sua presenza, ma esprime valutazioni rispetto alle condizioni di
pulizia di alcuni locali.
Non esistono, invero, criteri univoci ed uniformi utilizzati da tutte le
autorità preposte ad eseguire controlli per ritenere un locale perfettamente
idoneo sotto un profilo non strutturale ma manutentivo e la valutazione viene
lasciata alla discrezionalità tecnica ed al buon senso dell'operatore, che
evidentemente terrà conto anche della destinazione dei locali, dovendosi
richiedere maggiore rigore nella valutazione quando si tratti di ospedali, mense
o simili.
In tale situazione, in assenza di precisi standard da usare come parametro
affidabile, si potrà certo parlare di valutazione disattenta o superficiale, con
le conseguenze previste per chi non compia con il dovuto scrupolo il proprio
lavoro, ma non è possibile ritenere la falsità della attestazione.
Inoltre anche sotto un profilo fattuale il ragionamento della Corte di merito
non appare comprensibile. Infatti le due verifiche non sono avvenute nello
stesso giorno e nella stessa ora, ma quella del M. prima che la attività
scolastica avesse inizio e quella dei NAS dopo oltre un mese dalla apertura
della scuola.
Ora non è illogico ritenere che una serie di valutazioni differenti -
scrostature alle pareti e macchie di umidità - siano dovute a situazioni
differenti riscontrate, poiché macchie di umidità, anche grandi, e cadute di
intonaco possono intervenire improvvisamente anche a seguito di piccole
infiltrazioni di acqua cagionate da temporali o da altri piccoli
inconvenienti.
Insomma si vuol dire che da nessun elemento e possibile desumere che i
problemi riscontrati dai NAS sussistessero con certezza anche all'epoca della
visita del M..
Infine è doveroso rilevare che i locali scolastici sono soggetti ad un veloce
degrado proprio per la tipologia delle persone che li frequentano.
Si sa, infatti, che i ragazzi non sono molto attenti a non cagionare piccoli
e grandi danni alle suppellettili scolastiche ed agli edifici stessi, cosicché
non è la stessa casa ispezionare un locale prima dell'inizio della attività
scolastica o quando questa sia in corso.
Poiché l'unico reale parametro per affermare che il M. abbia volutamente
nascosto alcune deficienze igieniche dell'edificio è il risultato della
ispezione dei NAS, che per le ragioni dette non può costituire un utile elemento
di raffronto per stabilire con certezza quale fosse la situazione reale dei
locali ispezionati il 16 settembre 1991, non si comprende in base a quali
elementi una valutazione del tecnico, volta ad altri fini e quindi effettuata
con parametri differenti da quelli dei NAS e compiuta in momento diverso, possa
essere ritenuta non veritiera.
Si deve concludere che il fatto reato contestato al M. non sussiste.
Le ragioni indicate impongono l'annullamento senza rinvio della sentenza
impugnata perché i fatti non sussistono.
PER QUESTI MOTIVI
La Corte annulla senza rinvio la sentenza impugnata perché i fatti non
sussistono.
|